社会保障制度是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分，是市场机制发挥作用必要的制度保证，也是深化国有企业改革的基础工程。过去，政府将企业职工的保障责任主要交给企业来承担，职工离不开企业，企业也辞不掉职工。由这种责权关系固化了的劳动力结构，一方面极大地限制了劳动生产率的提高，另一方面也已经成为企业结构和产业结构调整的最大障碍。对职工的保障责任由企业转向社会保障体系，已成为经济体制转轨中必须解决的重大问题。它涉及几千万职工，必须慎重选择方案，积极推进，实现平稳过渡。
上千万职工离开了工作岗位，如何维持生活和解决再就业？这对社会保障制度提出了严峻的挑战。在社会保障制度本身还不完善，职工接受程度不高的情况下，我们采取了有力的临时性措施，按企业、社会、财政各承担三分之一的原则筹集资金，以国有企业为依托成立了下岗职工的“再就业服务中心”，用来解决下岗职工的生活和再就业的困难。与此同时，退休人员生活保障的矛盾也暴露了。我们现在的养老体制说是一种“社会保障”，但大多数还是以企业为载体，缺乏社会共济的保障机制。效益好的企业养老金水平已经远远超出国家标准；而效益不好特别是亏损企业的养老金拖欠却已成为常事，不少退休人员看病的医药费企业也无力报销。一些企业一旦被兼并、破产，这两方面矛盾就更尖锐。企业解决不了的问题，就直接摆到政府面前，为了保持社会稳定，各级政府特别是中央政府承担了最后责任。1998年以来，中央财政每年拿出100多亿元，用来保障下岗职工按时领到基本生活费，退休人员按时、足额领到养老金。此外，为下岗职工设置了“三条保障线”。即下岗职工在“再就业服务中心”三年仍找不到工作，则进入城镇失业保险制度范畴，如两年后还没有着落，即由城镇最低生活保障体系救济。
这种制度设计是否可靠，国内许多学者抱有怀疑。目前的城镇失业保险制度，也就能支撑每年100多万人的保险金发放，再拥入大量下岗职工恐怕难以承受。城镇最低生活保障也存在类似的情况。但是，如果总是把问题放在企业的“再就业服务中心”，不仅国有企业的负担减不下来，而且劳动力的可流动性也无法解决。因此，朱基总理多次讲，没有一个健全的社会保障制度，就不可能有好的国有企业，就会带来很多的社会问题。
那么，我们要建立的是什么样的社会保障制度呢？概括起来或许有这样几条。首先是社会化。“社会保障”就是改变小团体保障，保障体系只能独立于企业之外，才可能具有社会共济的性质。其次是覆盖面要广。除国有企业外，应有更宽的覆盖范围。第三是在经济上要可持续。社会保障制度不是为了处理短期的支付危机，要从制度设计上解决长期的资金平衡问题。第四是低水平。根据国情，中国社会保障的性质只能保持在社会平均较低水平上的“基本保障”上，但可以以商业保险做补充，体现差别。当然还可以总结出一些其它特征，但我想主要就是：社会化、广覆盖、可持续和低水平。
养老保障是一个很大的题目，在这方面不同观点的讨论是非常有益的。概括起来主要有三种看法：一种是主张实行完全现收现付的社会统筹制度；另一种是主张实行彻底的个人账户积累制度；第三种是主张实行“社会统筹和个人账户相结合”的制度。国内学术界对第一种主张的批评是它难以应对人口老年化的危机，对第二种主张的批评是缺乏社会共济性，对第三种主张赞同的较多。但在具体方案和过渡办法上，又有许多不同的意见。首先是替代率问题。对总替代率，学者的不同意见分布在50％到80％之间；在分配上是社会统筹部分比重大一点还是账户部分比重大一点？意见也有较大分歧。其次是缴费办法。一种主张是社会统筹部分只由企业缴费；另一种主张是两个部分都由企业、职工共同缴费，而且缴费率也各承担一半。第三是管理办法。一种意见主张由政府统管；另一种意见主张社会统筹部分由政府统管，个人账户部分由非政府机构管理，政府负责监督。第四是个人账户是实账户，还是只作为一种记账办法？两种观点完全不同。第五是养老基金的保值增值问题。多数人认为问题不大，少数人认为国内资本市场不完善，投资风险很大。第六是隐性债务或转制成本问题。这个数字究竟有多大？各种估计之间相去较远。第七是筹资模式问题。一种意见主张出售部分国有资产来筹集转制成本，另一种意见认为可以通过提高缴费率来逐步消化，还有一种意见主张发永久性国债。
在失业保障问题上，多数专家主张应和养老保障等整个社会保障体制放在一起考虑。但在具体办法上却有分歧。一种意见主张以失业保险为主，另一种意见主张放弃失业保险，代之以雇主赔偿加社会救济。国务院发展研究中心课题组倾向于雇主赔偿加社会救济方案，理由是未来10年中国的城镇失业率实际可能保持在10％左右，保险方式不具备筹资条件。
世纪之交，中国的社会保障制度如何过渡到目标模式正面临着严峻的选择。这一选择不仅关系到当前经济体制改革的成败，而且关系到21世纪中国的经济发展和社会稳定的前景。在这一点上，政府的责任是非常重大的。目前，困难不仅来自对未来过渡形式的选择，而且来自各种既得利益形成的阻力。
党的十五大以来，改革开放进入了一个新的时期，对社会保障体制改革提出了更为迫切的要求。首先是国内经济体制改革在大踏步前进。国有经济的战略调整和国有企业改革在全国范围展开，多种所有制经济蓬勃发展。其次是中国经济对外开放进入了新的阶段。加入世界贸易组织进入了最后程序。第三是大规模的经济结构调整仍在继续。今年以来，虽然宏观经济的总体情况有所好转，但结构调整的任务还远没有完成。第四，城市化的进程大大加快。成千上万的农民离开了土地，进入了城市的二、三产业。这些人总要逐步进入制度化的城镇社会保障体系。但与此同时，中国依然是一个人口众多的发展中国家，人均收入水平不高。不管是农村还是城市，还存在相当数量的贫困人口。因此，新的社会保障制度除了社会化、广覆盖、可持续之外，只能维持低水平，同时要具备开放、可选择的特征。
（本文系作者在“中国发展高层论坛”上的发言，题目为编者所加）
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